方志理论研究

行政法视野下的地方志事业法治化

《广西地方志》

  行政法视野下的地方志事业法治化

  “一邑之典章文物,皆系于志。”地方志作为全面系统记述一定行政区域的自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献,是传承中华文明的纽带和展示当代中国风范的载体,为推动我国经济社会发展发挥着重要的存史、育人、资政作用。地方志编修始于春秋战国时期,源远流长,积淀丰厚,史料翔实,连绵不断。20世纪80年代初,各地大规模重启新编地方志编纂工作,首轮修志已基本完成。目前,第二轮修志进入攻坚关键时期,地方志事业正处于全面发展、转型发展与繁荣发展的新时期。长期以来,已颁布施行的地方志行政法规、地方性法规、规章均归属于我国行政法法律部门,但是方志学界和地方志实践均没有自觉地将其作为行政法的范畴加以系统研究和开展行政执法。这不仅严重影响了地方志立法、执法、司法的理论研究和实践进程,而且与我国全面依法治国和地方志事业“全面依法治志”的大背景极不相称。构建地方志行政法学学科体系,进一步完善地方志行政法律体系是大势所趋,也是地方志事业法治化的内生性要求,更是地方志事业全面、协调、创新、持续发展的历史趋势和必然选择。因此,拟从行政法的角度分析地方志事业法治化的历史进程,审视地方志事业法治化存在的主要问题,探讨并提出地方志事业法治化的实现路径。

  一、地方志事业法治化的历史进程分析 

  地方志编修是中华民族优秀文化传统。历史上志书编修皆为“官书”“官办”“官职”“官责”,历代封建朝廷发布关于修志的命令35份,首开志书“官修”的先河。民国年间中央政府颁布修志命令11份,进一步规范修志管理。中华人民共和国成立后,党和政府高度重视地方志工作。195810月,国务院科学规划委员会地方志小组起草《关于新修方志的几点意见》,随后《关于新修方志提纲(草案)》《关于编写地方志工作的几点意见》出台。19854月,国务院办公厅转发《中国社会科学院关于加强全国地方志编纂工作领导的报告》;7月,经国务院同意,中国地方志指导小组颁布《新编地方志工作暂行规定》。199611月,国务院办公厅下发《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》,标志着地方志工作步入制度化阶段。20世纪50年代至90年代的国务院有关地方志工作的《通知》和中国地方志指导小组的相关《规定》属于行政命令、准行政命令。长期以来,这些依靠命令、行政命令推动地方志书编修的政府行为,“可以视为地方志法治化建设的雏形。”[1] 

  20065月,国务院颁布的《地方志工作条例》(以下简称《条例》)属于行政法规,作为中国特色社会主义法律体系的组成部分,标志着地方志编修工作进入有法可依、依法修志的法制化阶段。2015825日,国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要(20152020年)》,提出“依法治志”新概念,标志着地方志事业走上法治化轨道。但是,从理论层面和实践操作层面而言,要真正实现地方志事业法治化,不仅需要地方志治理体系与治理能力从“依法修志”向“依法治志”转型,更为重要的是必须将地方志法律法规纳入我国的行政法法律部门,深化地方志行政法理论研究,强化地方志行政立法、执法、司法,用行政法理论、行政法基本原则、行政法理念来审视、修改和完善现有的地方志行政法规、地方性法规、规章,构建起完备的地方志行政法学学科体系和地方志行政法律体系,才能做到有法必依、执法必严、违法必究。

  二、行政法视野下地方志事业法治化存在的主要问题 

  (一)地方志行政法规的位阶层次较低且法律体系不够健全

  法律渊源也称“法源”或“法律规范的渊源”。我国行政法正式法的渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规(民族自治法规、经济特区法规)、规章(部门规章、地方政府规章)、特别行政区的法律、国际条约(国际惯例);非正式法的渊源主要包括政策、判例、习惯等。作为地方志“根本法”的《条例》是行政法规,各地相继出台的《条例》实施细则、实施办法等属地方性法规或地方政府规章,法律位阶层次相对较低,以至于无法构建完备的地方志行政法律体系。由于法律体系不够健全,加上地方志行政法规、地方性法规、规章的位阶层次较低,缺乏面向全社会的权威性和约束力,直接影响规范地方志活动的行政法规、地方性法规、规章的贯彻落实和严格执行。在地方志实践中,往往由于参与地方志编修的各级政府、行政机关、企事业单位、社会团体和公民个人不尽法定义务、有法不依,地方志工作机构及工作人员不履行法定职责、执法不严,参与地方志活动的各主体守法不严、违法难纠等等,造成地方志事业难以全面、协调、创新、持续发展。

  (二)地方志行政法主体的法律职责不明晰

  行政法主体是指行政法赋予其相应法律地位,并参加行政法所调整的各种公共行政关系的组织和个人,包括国家机关(主要是国家行政机关)、被授权的组织、被委托的组织和个人、国家公务员、行政相对人(公民、外国人、无国籍人)等。行政机关在行政管理中,不仅享有一定职权,而且要履行一定义务。《条例》作为地方志位阶层次最高的行政法规,第四条规定了县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导及地方志工作所需经费列入本级财政预算,第五条规定了县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构应履行的职责,第十一条规定了地方志工作机构可以向机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料。由于《条例》的规定限于原则性指导,没有明确规定参与地方志活动各主体的法定权利义务和法律责任,可操作性不强;各地相继出台的《条例》实施细则、实施办法等虽然作了一些突破,实践操作性有所改进,但法定职责仍不明确。在地方志实践中,几乎所有党政部门、企事业单位和社会团体都在参与地方志编纂,而《条例》及各地实施细则只提到地方志由地方志工作机构组织编纂,均没有对地方志工作机构和工作人员以及参与地方志编修的各级政府、机关、企事业单位、社会团体和个人等相关主体的权利义务、法定责任、违法行为、违法责任,法律救济程序、救济渠道等做出明晰而具体的法律规定,导致了地方志事业的党委领导、政府主持、负责地方志工作的机构组织实施、社会各界广泛参与的工作体制难以构建和发挥作用。

  (三)地方志工作机构行政执法主体和法定职责不确定

  行政执法活动是行使国家行政权的活动,要求承担行政执法活动的机关或者法律、法规授权的组织,通过法定程序依法获得行政执法主体地位。我国行政执法主体产生方式主要有两种:一是国家明文规定建立某一机关或组织承担某种行政执法任务;二是国家通过法律、法规授权的方式将某种执法权直接赋予某个业已存在的机关或组织。《条例》以及各地相继出台的《条例》实施细则、实施办法等均没有明文规定或授权地方志工作机构的行政执法主体资格,地方志工作机构作为地方志行政法规执行主体的地位并不明确;近年来,部分省、市、县依据地方志行政法规《条例》、地方性法规、规章相继公布地方志机构的行政权力、责任清单,少数省、市公布了地方志工作机构的行政执法主体资格,情况有所改观。另外,《条例》虽然明确了各级地方志工作机构的职责,但并不包括对专业志鉴编纂、乡镇村志编纂、社会修志和地方史编写的指导和管理,未对地方史编修、地方志资料年报、方志馆建设、地方综合年鉴质量要求等职责作明确的法律规定。在地方志实践中,地方志工作机构常常被看作地方志组织、指导、督促检查和编纂的业务主体而不是地方志行政法规的行政执法主体;地方志工作机构没有严格地全面履行法定职责,部分地方志工作机构仍然奉行“一本书主义”“两本书主义”,出现有法不依、执法不严、“不作为”“慢作为”以及修志“马拉松”现象,没有依法履行推进地方志事业“多业并举”、全面发展的法定职责,影响了地方志编修、理论研究和学科建设、质量保障、资源开发利用、工作保障“五位一体”的地方志事业发展综合体系的正常运行。

  (四)地方志工作者行政执法人员的法律定位不明确

  我国行政法法律法规规定行政执法人员必须符合法律、法规和规章规定的条件,从事行政执法工作的人员必须参加统一的行政执法资格考试并成绩合格,由省级人民政府法制工作部门授予专项行政执法资格并发放资格证书,方可取得行政执法资格,才能从事行政执法活动。《条例》仅在第二十条规定“负责地方志工作的机构的工作人员违反本条例第十四条第二款规定(‘在地方志编纂过程中收集到的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等以及形成的地方志文稿……不得损毁;……个人不得据为己有或者出租、出让、转借。’)的,由其所在单位责令改正,依法给予处分。”,并没有对地方志工作者作为行政执法人员的法律地位、权利义务、法律责任做出明确规定。在地方志实践中,大部分地方志工作者无行政执法资格且长期主要以“地方志组织、指导、督促和检查者”“地方志书、地方综合年鉴编辑、校对、出版者”“地情资源开发、研究、利用者”“读志、用志、传志者”等角色出现,从事地方志活动;而不是以地方志“行政法执法者”的角色出现,造成地方志工作者角色错位、不到位,习惯于依赖“人治”而非“法治”推进地方志工作,善长于用“马下功夫”(指通过建立良好的人际关系)、“行政手段”而非“法治思维”“法律手段”破解事业发展中的难题;难免出现“老办法不管用,新办法不会用”的本领恐慌和“不敢为”“不能为”“不善为”的状况,地方志工作的理论创新、制度创新、管理创新、方法创新受到很大的阻碍。

  (五)地方志行政法规、地方性法规、规章执行不严格

  国务院颁布的《条例》以及各地相继出台的《条例》实施细则、实施办法等地方性法规、规章尚未得到参与地方志活动的各级政府、行政机关、企事业单位、社会团体、公民个人和地方志工作机构的严格执行。《条列》在一些地方有名无实,甚至可有可无、形同虚设;各地出台的地方性法规、规章更得不到有效执行,几乎成为一纸空文。在地方志实践中,各地对地方志工作重视与否,重视程度高低很大程度上仍然取决于地方领导、机构负责人个人的法律素养与认识水平,地方志工作得不到应有的重视,甚至工作无法正常开展;一些地方的地方志工作机构没有设置、临时设置或有名无实,无法严格履行地方性行政法规、地方性法规、规章赋予的法定职责,地方志编纂任务长期停滞不前;有些地方志工作机构无正式编制或编制少,地方志工作队伍不稳定,地方志工作人员的专业、年龄结构不合理,政治素质、法律素养、业务水平和能力参差不齐,严重影响地方志编纂的质量和地方志事业的转型、升级和发展。这些问题由来已久,非但得不到及时纠正,更无法追究相关责任人的行政责任和法律责任,制约了地方志工作“一纳入、八到位”(纳入各地国民经济和社会发展规划、地方各级政府工作任务,认识、领导、机构、编制、经费、设施、规划、工作到位)工作机制的建立健全。

  总之,地方志事业法治化进程中存在的诸多问题,根源于地方志行政法规《条例》的位阶层次较低,依其难于架构起完整的地方志行政法律体系和地方志行政法学学科体系,以至于地方志事业发展和地方志法治化建设双双在较低的层次、低水平运行。

  三、行政法视野下地方志事业法治化实现路径

  (一)科学立法,完善地方志行政法律体系

  完善的地方志行政法律体系是地方志事业法治化的前提。《条例》的颁布、实施对地方志工作依法推进起了重要作用,但也存在诸多不适应。这就需要按照科学立法的要求,构建和完善地方志行政法律体系。一是要加快开展《中华人民共和国地方志法》(以下简称《地方志法》)作为行政法的立法可行性研究,地方志行政立法的重点是根据行政法的实体性原则包括依法行政、尊重和保障人权、越权无效、信赖保护、比例原则完善《地方志法》实体性规范。主要包括参与地方志编修的各级政府、机关、企事业单位、社会团体和个人的权利义务、法定职责、违法行为与违法责任,地方志工作机构行政执法主体的权利义务、法定职责、违法行为与违法责任,地方志工作者行政执法人员身份的权利义务、法定职责、违法行为与违法责任等;按照行政法的程序性原则包括正当法律程序、行政公开、行政公正、行政公平原则和《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》建构《地方志法》程序性规范,完善地方志行政法司法程序,确保程序公正与实体公正;同时,依照相关法律法规和《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》,明确规定地方志工作机构对参与地方志编修的体制内的政府及部门、事业单位的“不作为”“慢作为”追究行政责任及对相关责任人的行政处分权,对体制外的企业、个人和社会组织的地方志违法行为的行政处罚权和行政强制权,提高地方志工作的法律地位。二是要从行政法的角度审视、修改、重构《条例》,在新修订的《条例》中明确规定参与地方志活动相关法律主体的权利义务、违法责任,明确地方志工作机构和工作人员的法定职责,设立地方志工作机构除行政处罚权和行政强制权之外的行政创制权、行政处理权、行政命令权、行政决定权和行政监督权等;《条例》修订还应注意延伸地方志内涵,拓宽地方志工作领域,为下一步草拟、制订《地方志法》奠定良好基础,而不是在基本框架不变的基础上作细枝末节的修改。三是各地(省、市、县三级)要根据行政法理论、行政法基本原则和新修订的《条例》,补充、修改、完善规范地方志行为的地方性法规、规章,实现与地方志行政法律体系的协调一致与上下贯通,为地方志事业法治化创造条件。

  (二)依法治志,严格执行地方志行政法律法规

  严格执行地方志行政法律法规是地方志事业法治化的关键。“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多的法律也无济于事。”[2]。地方志事业法治化的实现需要科学立法,更需要严格规范、公正高效执法。一是各级政府要将地方志事业法治化纳入依法行政范畴,将地方志行政法律、行政法规、地方性法规、规章的实施以及地方志事业法治化与依法行政工作一起规划部署、检查落实、考核奖惩。二是各级政府、行政机关、企事业单位、社会团体及个人要严格遵守地方志法律、行政法规、地方性法规、规章,依法履行地方志法定义务,真正做到有法必依,营造全社会“依法治志”的良好氛围。三是地方志工作机构要严格依照地方志行政法律、行政法规、地方性法规、规章组织地方志编纂、管理、使用,杜绝随意性主观性,做到有法必依、执法必严,实现依法识志、依法修志、依法研志、依法用志、依法管志、依法存志、依法传志的转型升级。四是要依法严厉查处各级政府、行政机关、企事业单位、社会团体、个人以及地方志工作机构、地方志工作者违反地方志行政法律、行政法规、地方性法规、规章的违法行为,构成犯罪的依法追究刑事责任,做到执法必严、违法必究,“实现地方志活动的司法化”[3] 

  (三)依法履职,深化地方志工作机构改革

  地方志工作机构全面履行法定职责是地方志事业法治化的保障。构建起完善的地方志行政法律体系不等于地方志事业法治化的实现,更重要的是改革地方志工作体制机制,健全地方志工作机构,使之具备全面依法履职的能力。一是地方志工作机构要向行政执法机构靠拢,明确地方志工作机构作为政府工作部门、履行主管本行政区域地方志工作的行政执法主体资格;在事业单位分类改革中,将具有行政执法主体资格的地方志工作机构列入行政类机构,将地方志工作人员分为行政执法类、专业技术类两种。二是强化地方志事业发展是政府工作的责任与意识,上级政府要将地方志工作列入下级政府工作的考核范围,启动问责机制;各级地方志工作机构要善于利用政府的规划与计划、会议与文件、视察与检查、督查与通报、表彰与问责、绩效考核等行政手段,部署与推动地方志工作。如广东省地方志事业“十二五”发展规划明确提出,“积极推动将地方志工作列入县级以上政府工作考核范围。”[4]三是地方志工作机构要转变工作方式方法,从以行政手段、经济手段或其他手段为主,转向以法律手段为主行政手段、经济手段或其他手段为辅推动地方志工作。四是地方志工作机构要强化法治观念和法定职责必须履行的理念,主动履行行政法执法主体责任,依法严查违法行为,杜绝“地方志违法行为”的发生;全面履行主管地方志工作的法定职责,使地方志工作从平面的修志“一本书主义”向立体的修志、读志、用志等多业并举转变。

  (四)依法行政,提高地方志行政执法人员的法治思维和能力

  提高地方志工作人员行政执法能力是地方志事业法治化的基础。法律法规是靠人来实施的,执法者的法治思维、法律水准和执法能力的高低,直接影响着法治的水平。地方志工作者要成为合格的地方志行政法执法人员,除了参加行政执法资格考试取得行政执法资格外,更重要的是法治思维的养成和行政执法水平的提升。一是落实国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,地方志工作机构要从地方志事业法治化建设的大局出发,改变重地方志业务培训、轻地方志法律法规宣传教育和普及的现状,切实加强地方志行政法律法规、地方性法规、规章的教育和培训;地方志行政执法人员要全面准确地了解、熟悉地方志行政法律法规,做到“内化于心,外化于行”,并在行政执法过程中宣传、普及地方志法律法规。二是地方志工作人员特别是负责人不仅要坚守“修志问道,直笔著史”的方志人精神,更要弘扬社会主义法治精神,不断提高依法行政能力,善于用法治思维破解事业发展难题,敢于用法律手段推进工作,勤于依法开发利用地方志资源,不断提高公平、公正、公开执行地方志行政法律法规的水平。三是地方志行政执法人员要提高学习理解地方志法律法规条文(尤其是新出台的法律法规)的能力,打下扎实的法学理论基础;提高对行政相对人进行法制宣传教育的表达能力,教育公民、法人或其他组织自觉守法;提高地方志行政法违法行为的分析判断能力,准确查处违法行为;提高行政执法文书制作运行的能力,规范立案、调查、取证、处罚决定的各个环节;这“四种能力”环环相扣,缺一不可。通过公正公平、规范高效的地方志行政执法,推动地方志从一项工作向一项事业转变。

  (五)开拓进取,不断提升地方志行政法理论研究水平

  提高地方志行政法理论研究水平是地方志事业法治化的重要抓手。长期以来,地方志行政法规法律部门不明晰,执法主体不确定,地方志工作机构法律人才奇缺;地方志行政执法活动目前尚未或刚刚开展,缺乏司法实践和执法实践;造成了地方志行政法理论研究领域成为极少数人涉足的“无人区”“处女地”,研究成果寥寥无几;严重影响着地方志立法、地方志行政法律体系的构建和完善,迟滞了地方志事业法治化进程。强化地方志行政法理论研究已经刻不容缓。一是要尽快开拓地方志行政法学这个方志学与行政法学的交叉学科、边缘学科研究领域,让“处女地”变为“热土地”;在推进方志学学科独立化并由三级学科转变为一级学科的同时,将地方志行政法学列入方志学学科中的二级学科或三级学科,架构独立的地方志行政法学学科体系。二是加强地方志行政法研究人才队伍建设,建立健全科学的地方志行政法研究人才培养体制和人才引进机制,适时建立地方志行政法研究人才库。三是由中国地方志工作指导小组、省级地方志工作机构设立和发布地方志行政法专项研究课题或项目,打造一批高质量的地方志行政法研究成果。四是厚积薄发,组织、集中全国地方志精英开展地方志行政法理论研究,或采用向社会购买服务的方式吸引行政法理论研究专家、学者参与地方志行政法研究,合作产出研究成果。地方志行政法理论研究领域的开拓和研究水平的提高,有利于加快地方志立法、建立健全地方志行政法律体系,突破制约地方志事业法治化的瓶颈。

  中共十八大以来,全面推进依法治国作为新一届党和国家领导人治国理政的战略布局,已经被提到重要的议事日程。党的十八届四中全会强调:“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命,需要付出长期艰苦努力。全党同志必须更加自觉地坚持依法治国、更加扎实地推进依法治国,努力实现国家各项工作法治化,向着建设法治中国不断前进。”[5]高水平推进地方志事业法治化是全面推进依法治国的题中之意、重要组成部分和必然要求,自觉将地方志法律法规列入行政法法律部门,构建地方志行政法学学科体系,完善地方志行政法律体系,使地方志事业法治化建设与法治政府、法治中国建设同步任重而道远;方志人要不忘初心、奋力前行,以踏石留印、抓铁有痕的劲头,善始善终、善做善成,全面推进地方志事业法治化建设再上新台阶。

  (作者:王德宾,广西壮族自治区南宁市人民政府地方志编纂办公室)

  [1]梅森.从历代中央政府修志命令看〈地方志工作条例〉的集成和创新[J.中国地方志,20069. 

  [2]习近平主持中共中央政治局第四次集体学习,http//cpc.people.com.cn/n/2013/0225/c64094-20583750.html. 

  [3]冀祥德.依法治志[J.中国地方志,20165. 

  [4]陈强.对地方志工作法制化的一点思考[J.中国地方志,20124. 

  [5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R.2014.10.23.志鉴研究

  摘自《广西地方志》期刊2017年第6


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